1 Introdução
Um tema sempre relevante nos debates sobre ciência econômica é o papel do Estado. Por um lado, clássicos de diversas matizes e novos keynesianos tendem a minimizar os efeitos do gasto público, chegando a considerá-los prejudiciais no longo prazo. Em contrapartida, outros economistas atribuem às políticas econômicas papel relevante no desenvolvimento econômico e, portanto, da renda. Esses elementos podem ser mais relevantes em sistemas de tamanhos e características econômicas diversas. No caso específico do Espírito Santo, trata-se de um estado economicamente pequeno, bastante voltado para o mercado externo.
Ao se propor a estudar os efeitos dos incentivos fiscais no Espírito Santo, optou-se por uma metodologia que não tivesse formulações apriorísticas ou paramétricas em relação ao comportamento econômico de grandes variáveis como consumo, formação de capital, renda ou emprego. O objetivo seria analisar estes elementos como resultado dos incentivos fiscais. Nesse sentido, a metodologia em torno das matrizes de insumo produto parece ser adequada porque permite avaliar os resultados econômicos da variação da demanda de setores específicos, incluindo-se o setor público.
Inicialmente foi proposta uma lógica do funcionamento dos incentivos fiscais. Por essa formulação, os incentivos consistiriam na substituição entre a demanda pública por demanda privada. Ou seja, o Estado deixaria de arrecadar o tributo para que os diversos setores privados da economia realizassem o gasto. Este deslocamento da demanda é significativo, pois trata-se de um valor de R$ 2.524,21 milhões ou 2,20% do Valor Adicionado de 20201. Posteriormente foram modeladas as formas como o Estado e o setor privado executariam suas despesas, como demanda dos setores da matriz de insumo produto do Espírito Santo. Por fim, foram aplicados os resultados da modelagem do gasto público, como diminuição da demanda final, e do gasto privado como ampliação da demanda final.
Além desta introdução, o trabalho apresenta uma revisão de literatura sobre incentivos fiscais e gasto público no Brasil e no mundo. Posteriormente, são apresentados os cálculos dos incentivos, a modelagem da demanda governamental e do setor privado. Na seção seguinte há a definição da metodologia e da aplicação dos valores. Por fim são feitas as considerações finais do trabalho. Seguem ainda as referências bibliográficas e anexas as tabelas utilizadas no Estudo.
2 Incentivos fiscais e teoria econômica
A avaliação dos modelos de tributação passa por analisar a utilização dos instrumentos de Estado no cumprimento de suas funções para alocar e distribuir recursos, além de estabilizar o sistema econômico. De maneira geral, um sistema de tributação "ideal" deve apresentar equidade e progressividade. Nessa perspectiva, o Estado atua diminuindo a exclusão social e promovendo o bem-estar da população mais vulnerável. Por outro lado, um sistema tributário não deveria gerar distorções alocativas que prejudiquem a eficiência da economia. Por fim, um modelo de tributação mais simples também melhora a operacionalização da cobrança e do pagamento de impostos, melhorando a eficiência do sistema econômico como um todo.
Em contrapartida, o gasto público é um elemento fundamental no funcionamento do sistema econômico como um todo. Afinal, o dispêndio do governo sempre representa renda dos agentes econômicos privados (Câmara, 2016). Assim, na medida em que o Estado tributa os agentes econômicos, há uma subtração de recursos para despesa privada. Em contrapartida, ao consumir os recursos tributados, o Estado aumenta a renda dos agentes privados na medida do seu gasto. Ou seja, em si, um Estado com orçamento equilibrado pode modificar a alocação de recursos, mas não necessariamente altera o montante de renda.
Estudando a produtividade do gasto público, Aschauer (1989) investigou a influência do estoque de capital público na produtividade total dos fatores. A abordagem consistia na estimação estatística da produtividade total dos fatores desmembrando o capital público do privado. O estudo identificou uma correlação entre a desaceleração do crescimento da produtividade total dos fatores com o aumento do capital público nos Estados Unidos. Mesmo assim, ao comparar com França, Alemanha Ocidental, Itália, Canadá, Reino Unido e Japão, observou-se uma correlação positiva entre o investimento público e o aumento da produtividade. O que sugeriria novos estudos.
Especificamente em relação à economia brasileira, Rocha e Teixeira (1996) avaliaram a relação entre o investimento público e o privado. Nesse caso, o objetivo era identificar se o efeito da complementaridade entre os investimentos públicos e privados era mais ou menos importante que o da substituição entre ambos. Os dados levantados foram entre 1965 e 1990. Estimando os efeitos da renda, da taxa de juros e do gasto público no investimento privado, concluíram que esta última variável estava negativamente correlacionada com o dispêndio estatal. Assim, consideraram que o gasto público substitui o investimento privado.
Ainda no Brasil, um debate sobre os efeitos da desoneração tributária na atividade econômica concentrou-se na redução de encargos sobre a folha de pagamento a partir de 2012. A desoneração consistiu na substituição dos 20% de contribuição patronal para o regime de previdência para um valor entre 1% e 2% sobre o faturamento das empresas2. Dallava (2014) analisou se a modificação da legislação gerou mais empregos formais e se houve aumento de salários provocados pela nova regra. A estratégia seria criar um grupo de empresas que haviam aderido ao novo programa e comparar com a situação sem que houvesse a modificação. Este último seria o grupo de controle. Em seus estudos, identificou que apenas o setor de informação e comunicação3 havia apresentado resultado estatisticamente significativo tanto para emprego como salário. No caso de alojamento e alimentação, os efeitos significativos identificados indicaram uma redução no volume de empregos, contrariando os objetivos da medida. Para os outros setores, praticamente não houve resultados com robustez estatística.
Utilizando a mesma base de dados, Scherer (2015) modificou o estudo para excluir do grupo de controle das firmas que haviam aderido à mudança legislativa. O autor identificou parâmetros estatisticamente significativos, indicando que as firmas aumentaram o número formal de contratos de trabalho entre 14% e 16%. Além disso, o total de horas trabalhadas teria sido de 8% a 10%, observando-se ainda um pequeno aumento nos salários.
Revisitando o tema, Garcia et al. (2018) avaliaram os mesmos dados considerando o cenário efetivo, chamado de factual, e o cenário hipotético em que não teria ocorrido a promulgação da legislação que permitiu a mudança tributária. O objetivo seria classificar empresas com base em três formas de interpretação. A primeira divisão seria entre as empresas que optaram e as que não optaram pelo novo regime de tributação. Por último, estabeleceu-se um grupo de controle composto pelas empresas que poderiam optar pelo novo método e permaneceram com o antigo. Segundo o estudo, não foi possível identificar que a mudança legislativa tenha contribuído para a ampliação do número de empregos. Na verdade, a diferença da trajetória do volume de empregos dos tipos de empresas era anterior à legislação e permaneceu após a mudança.
Este levantamento sobre alguns exemplos de estudos no Brasil e em outras partes do mundo indica que não há consenso sobre o impacto dos efeitos econômicos de desonerações fiscais. Em alguns casos é possível indicar que uma tributação menor tem efeitos positivos, o que não se observa em outras situações. Além disso, a discussão sobre o impacto do gasto público evidencia que sua contribuição para a ampliação da renda e geração de efeitos econômicos não pode ser ignorada. Embora alguns estudos sugiram que a desoneração tributária favoreça o investimento, não há consenso sobre esse ponto. Mesmo que em alguns estudos haja a ideia de que o investimento público desincentiva o privado, não se pode afirmar que a não incidência do gasto estatal geraria o aumento do dispêndio das empresas.
Essas indicações ficam mais claras quando se analisa estudos relacionados aos multiplicadores do gasto público. Em relação a este tema, Auerbach e Gorodnichenko (2012, 2013) utilizam a estimação de vetores autorregressivos com transição gradual com dados entre 1985 e 2010 para Estados Unidos, Canadá, França, Itália, Alemanha, Suíça, México e Japão, a fim de estimar os efeitos multiplicadores. Os países foram identificados com outras variáveis de características econômicas relacionadas ao mercado de trabalho e à abertura econômica. Os autores concluíram que os multiplicadores de gasto público se modificam de acordo com o ciclo econômico. Ou seja, em momentos de recessão, seus valores tendem a se amplificar tornando-se maiores que a unidade. Em contrapartida nos momentos de expansão econômica mais acelerada apresentam valores menores.
Essas conclusões diferem de maneira significativa das análises clássicas e novo-keynesianas. Em suas palavras,
A discrepância entre a velha e a nova visão keynesiana sobre os efeitos dos choques nos gastos do governo é impressionante. Conjecturamos que, em parte, essa discrepância decorre do fato de que a noção de folga4 está amplamente ausente dos modelos novo keynesianos. De fato, apesar de ter alguns atritos, os modelos novo Keynesianos efetivamente impõem mercados de produtos e fatores de compensação e, portanto, não há capacidade ociosa (ou folga) nesses modelos econômicos. Em contraste, os antigos modelos keynesianos enfatizavam que os mercados podem não estar sempre limpos (e especialmente em recessões), de modo que a exclusão do consumo privado ou do investimento pelos aumentos de gastos do governo na recessão pode ser mínima (Auerbach; Gorodnichenko, 2013, p. 91).
Orair, Gobetti e Siqueira (2016) aplicam um método parecido para identificar estes efeitos na economia brasileira com dados entre janeiro de 2002 e outubro de 2016. O trabalho ainda diferencia os tipos de gastos entre: benefícios sociais, investimentos (ativos fixos), subsídios, pessoal e outras despesas, utilizando ainda uma variável de despesas totais. O resultado foi a construção de funções de resposta das variáveis Gasto público, Receita pública e PIB ao impulso dos tipos de gasto em até 48 meses de choque. O estudo identificou que os gastos com investimentos, benefícios sociais e pessoal são elevados, situando-se acima da unidade. Ao mesmo tempo, o multiplicador de subsídios e outros gastos é insignificante ou pouco persistente, permitindo-se concluir que a troca de subsídios por investimentos, benefícios sociais ou despesa de pessoal gera efeitos econômicos positivos. Concluiu-se, ainda, que os multiplicadores do gasto público são maiores quando a economia está em recessão. Em relação específica aos investimentos, Orair (2018) e Orair e Siqueira (2018) mostraram que são bastante importantes para estimular a economia em momentos recessivos, mas que assumem multiplicadores pouco persistentes e inferiores à unidade em momentos de expansão econômica.
Analisando a realidade dos Estados, Domingues e Haddad (2003) tentam avaliar os impactos da estrutura tributária na alteração de preços relativos e substituição de insumos em nível setorial e regional através de um modelo de equilíbrio geral computável. Trata-se de uma metodologia derivada das matrizes de insumo produto como a utilizada neste estudo. No caso destes autores, o objetivo era a avaliação de impactos o diferencial de 1% nas alíquotas de impostos indiretos dos fluxos de bens produzidos no estado comparados com o resto do Brasil. Os resultados seriam medidos em São Paulo, no resto do Brasil e no resto do mundo, calibrada a partir dos dados da matriz inter-regional de insumo produto deste Estado. Conforme concebido, o modelo apresenta resultados de curto prazo, quando o estoque de capital é mantido constante, e de longo prazo, quando os investimentos respondem às diferenças setoriais e regionais. Utilizando dados tributários de 1996, a simulação indicou que no curto prazo do Estado haveria uma variação positiva na arrecadação da ordem de R$ 3.880,00 milhões, saindo de R$ 28.898 milhões para R$ 33.148 milhões e no longo prazo, com os efeitos econômicos mitigando a arrecadação, R$ 30.648 milhões. Em relação ao resto do Brasil, com a migração de atividades, a base tributária sairia de R$ 805.966 milhões para R$ 807.980 milhões e R$ 814.953 milhões nos curto e longo prazo, respectivamente. O estudo ressalta a importância da verificação dos efeitos em períodos de tempo mais longos, quando modificações na estrutura econômica surtem seus efeitos.
Também utilizando a modelagem de equilíbrio geral computável, Cardoso et al. (2022) simularam os impactos de uma reoneração5 das exportações brasileiras, com ênfase nos resultados para o Estado de Minas Gerais. O primeiro efeito desloca negativamente a demanda externa por produtos domésticos, com diminuição da atividade nos setores voltados para a exportação. Além disso, os autores se preocupam com um outro efeito que diz respeito à expansão da atividade econômica que dependem do consumo do governo. Assim, o efeito total seria o saldo entre os resultados depressivos na atividade provocados pela queda das exportações e os efeitos positivos do gasto público que seriam promovidos caso houvesse a arrecadação dos tributos. Como resultados, os autores concluem que
A sobreposição dos efeitos expansionistas dos gastos públicos em relação aos impactos contracionistas da reoneração sinaliza para o maior impacto do gasto público comparativamente às isenções fiscais, especialmente em regiões dependentes da demanda do setor público (Cardoso; Souza; Leal Filho; Domingues, 2022, p. 125).
Em síntese, o debate sobre a efetividade de incentivos fiscais, não pode se abster de avaliar os efeitos econômicos da diminuição do gasto público. Assim, a estratégia de contrapor os impactos positivos na demanda privada pela ausência de tributos aos impactos negativos gerados pela redução do gasto público é justificável. Além disso, em se tratando de uma economia estadual, no caso o Espírito Santo, a metodologia da matriz de insumo-produto aparece como uma alternativa válida.
3 O modelo de insumo-produto e a base de dados
3.1 A identificação dos incentivos fiscais
O estudo busca verificar os efeitos econômicos dos incentivos fiscais do Espírito Santo. Por esse motivo, a análise de quais setores estão sendo beneficiados e qual a interação do sistema econômico com eles parece fundamental. Nesse sentido, a abordagem de insumo produto parece muito adequada, uma vez que seu objetivo é observar a interligação dos setores em um sistema econômico, visando observar seu relacionamento (Miller; Blair, 2009).
Na prática, a concessão de incentivos fiscais consiste na política de o Estado abrir mão de receita em favor de outro agente econômico. Este, por sua vez, realiza a despesa em lugar do Estado6. Os valores de incentivos fiscais foram previstos na Lei de Diretrizes Orçamentárias nº 11.677/2022, encaminhada anualmente à Assembleia Legislativa do Estado para balizar a elaboração do Orçamento do ano posterior. Neste caso, o Demonstrativo VII do Anexo I – Metas Fiscais, mostra a Estimativa e Compensação de Renúncias de Receita LDO 2023. Escolheu-se a previsão de 2022 por tratar-se do ano cuja previsão está mais próxima de ser concluída e provavelmente é mais confiável7. A Tabela 1 mostra o resumo dos incentivos.
| Tributo | Modalidade | Setor beneficiado | Valor (R$ milhões) |
|---|---|---|---|
| ICMS | Isenção parcial | Atacadistas | 1.891,10 |
| Vendas não presenciais | 502,21 | ||
| Rochas ornamentais | 35,66 | ||
| Metal mecânica | 25,09 | ||
| Outros setores | 22,40 | ||
| Bares e restaurantes | 13,61 | ||
| Vestuário | 11,15 | ||
| IPVA | Isenção | Veículos (15 anos) | 124,52 |
| Veículos (1º emplacamento) | 13,82 | ||
| Locadoras | 13,27 | ||
| Deficiente físico | 11,42 | ||
| Perda, roubo ou sinistro | 11,95 | ||
| Ônibus urbano | 4,54 | ||
| Táxis | 3,41 | ||
| Outros veículos | 1,78 | ||
| Total atribuído ao Estudo | 2.685,92 | ||
| IPVA | Isenção | Veículo oficial8 | 15,56 |
| Total Geral | 2.701,48 | ||
Fonte: Elaboração própria, 2022.
Como base para realização do estudo, se utilizará a matriz de insumo-produto (MIP) do Espírito Santo para 2015 foi lançada pelo Instituto Jones dos Santos Neves em 2020 (Instituto Jones dos Santos Neves, 2020). Esta versão foi desagregada em 35 atividades e 81 produtos e foi escolhida uma vez que o nível de desagregação permitirá analisar o impacto dos incentivos fiscais de maneira setorizada.
O primeiro procedimento realizado foi a identificação dos setores indicados na Lei n. 11.677/2022 com a matriz insumo-produto. Além disso, os valores de outros setores foram distribuídos a partir da indicação dos mesmos nos contratos disponíveis no portal da transparência do Espírito Santo (Estado do Espírito Santo, 2022). Nesse caso, utilizou-se a proporção simples dos contratos, excluídos aqueles que já haviam sido identificados na Tabela 1. Assim, totalizaram-se R$ 2.685,92 milhões em incentivos fiscais, que seriam o objeto do estudo nos setores econômicos da MIP.
Posteriormente, é necessário modelar como se dá o gasto público do Governo. O objetivo é identificar como seria o perfil das despesas, caso tivesse havido a efetiva arrecadação dos recursos. Nesse sentido, se fez um levantamento dos valores gastos no ano de 2021, juntamente com os restos a pagar.
3.2 Modelagem da queda da demanda na estrutura do gasto público e ampliação da demanda do gasto privado
O ponto de partida para a modelagem do incentivo foi o levantamento dos gastos do governo do Espírito Santo em 2021. O pressuposto é que, caso tivesse havido a arrecadação, seu dispêndio teria se mantido da mesma maneira.
Entre os 35 setores da MIP, identificou-se a demanda direta do Estado em três deles: Administração pública; Educação pública; e Saúde pública. Assim, classificou-se os gastos do Estado nesses três setores, baseado na Função (Secretaria do Tesouro Nacional, 2021). Nesse caso, as despesas das funções de estado de "Educação" e "Saúde" foram classificadas como "Educação pública" e "Saúde pública", na Tabela MIP, respectivamente. As demais despesas foram classificadas como "Administração pública".
Em outra perspectiva, estabeleceu-se um outro tipo de classificação para identificar como as despesas seriam apropriadas no sistema econômico: a distribuição nessas categorias permitiu montar a estratégia de avaliação da queda da demanda, de acordo com a MIP. Nesse caso, o valor total de consumo das famílias são pagamentos do Estado diretamente para gastos do Grupo de Despesas Pessoal e Encargos Sociais que não estejam vinculadas às entidades financeiras. Aquelas despesas que estavam atreladas às contribuições a entidades fechadas de previdência, juros e encargos sobre dívida e o principal resgatados, foram classificadas como intermediação financeira por entender-se que o seu gasto aumentou a demanda deste setor da MIP. Os dispêndios em Obras, equipamentos e contratos de parcerias públicos privadas, classificou-se como investimento. O restante dos gastos, principalmente vinculados ao custo foram classificados na Estrutura da Produção para serem avaliados na MIP de acordo com a demanda do próprio setor.
| Função | Consumo das famílias | Estrutura da produção | Intermediação financeira | Investimento | Total (R$ milhões) |
|---|---|---|---|---|---|
| Administração pública | 7.272,46 | 2.645,45 | 708,08 | 806,07 | 11.432,06 |
| Educação pública | 1.586,64 | 482,23 | 0,00 | 191,90 | 2.260,77 |
| Saúde pública | 968,12 | 2.669,57 | 0,15 | 82,51 | 3.720,35 |
| Total | 9.827,22 | 5.797,25 | 708,23 | 1.080,48 | 17.413,18 |
Fonte: Portal da Transparência (2021).
| Função | Consumo das famílias | Estrutura da produção | Intermediação financeira | Investimento | Total (R$ milhões) |
|---|---|---|---|---|---|
| Administração pública | 41,8% | 15,2% | 4,1% | 4,6% | 65,7% |
| Educação pública | 9,1% | 2,8% | 0,0% | 1,1% | 13,0% |
| Saúde pública | 5,6% | 15,3% | 0,0% | 0,5% | 21,4% |
| 56,4% | 33,3% | 4,1% | 6,2% | 100,0% |
Fonte: Elaboração própria, 2021.
As informações contidas nas Tabelas 2 e 3 permitirão definir como será feita a distribuição dos recursos que representariam desestímulos econômicos pelo Estado. A interpretação é que, caso tivesse havido a arrecadação dos recursos, haveria o gasto de maneira proporcional à Tabela 3.
O estudo visa analisar o impacto dos incentivos fiscais em duas perspectivas. Primeiramente uma avaliação geral e, posteriormente, uma avaliação apenas dos incentivos destinados a setores produtivos. O objetivo dessa divisão seria verificar como o apoio direto à produção se difere de estímulos ao consumo das famílias. Assim, classificou-se os incentivos de acordo com algum tipo de setor econômico identificado na MIP ou o consumo das famílias. Os incentivos de ICMS foram classificados de acordo com o setor econômico. No caso do IPVA, aqueles incentivos que possuem alguma vinculação com atividades econômicas foram classificados no setor de transporte. Os demais incentivos de impostos sobre veículos foram classificados no consumo das famílias, uma vez que tratam-se de incentivos que aumentam a renda dos proprietários dos veículos que a gasta de outra maneira.
| Setor beneficiado (Lei n. 11.677/2022) | Setor MIP |
|---|---|
| Atacadistas | Comércio por atacado e a varejo |
| Vendas não presenciais | Comércio por atacado e a varejo |
| Rochas ornamentais | Extração de carvão mineral e de minerais não-metálicos e metálicos não ferrosos |
| Metal mecânica | Metalurgia |
| Outros setores | Base dos contratos |
| Bares e restaurantes | Alojamento e alimentação |
| Vestuário | Fabricação de produtos têxteis, artefatos do vestuário e acessórios, artefatos de couro e calçados |
| Veículos (15 anos) | Consumo das famílias |
| Veículos (1º emplacamento) | Consumo das famílias |
| Locadoras | Transporte |
| Deficiente físico | Consumo das famílias |
| Perda, roubo ou sinistro | Consumo das famílias |
| Ônibus urbano | Transporte |
| Táxis | Transporte |
| Outros IPVA | Consumo das famílias |
Fonte: Elaboração própria.
Dadas as classificações propostas, criou-se dois cenários diferentes para a avaliar a supressão da despesa pública no sistema econômico capixaba. Na primeira, obteve-se o valor de R$ 2.685,92 milhões, correspondente a todos os incentivos fiscais, incluindo os produtivos e às famílias. O segundo cenário representaria apenas os incentivos a setores econômicos específicos, cujo valor chega a R$ 2.524,21 milhões.
| Estudo | Consumo das famílias | Estrutura da produção | Intermediação financeira | Investimento | Total (R$ Milhões) |
|---|---|---|---|---|---|
| Administração pública | 1.121,75 | 408,05 | 109,22 | 124,33 | 1.763,35 |
| Educação pública | 244,73 | 74,38 | 0,00 | 29,60 | 348,72 |
| Saúde pública | 149,33 | 411,77 | 0,02 | 12,73 | 573,85 |
| Total | 1.515,81 | 894,20 | 109,24 | 166,66 | 2.685,92 |
Fonte: Elaboração própria, 2022.
| Estudo | Consumo das famílias | Estrutura da produção | Intermediação financeira | Investimento | Total (R$ Milhões) |
|---|---|---|---|---|---|
| Administração pública | 1.054,21 | 383,48 | 102,64 | 116,85 | 1.657,19 |
| Educação pública | 230,00 | 69,90 | 0,00 | 27,82 | 327,72 |
| Saúde pública | 140,34 | 386,98 | 0,02 | 11,96 | 539,30 |
| 1.424,55 | 840,37 | 102,66 | 156,63 | 2.524,21 |
Fonte: Elaboração própria, 2022.
Identificados os valores conforme a classificação, estabeleceu-se a estratégia de analisar a queda da demanda por gasto público representada pelos incentivos. O total de Consumo das famílias seria proporcional à demanda do vetor de consumo nos setores econômicos. O montante de intermediação financeira foi subtraído da demanda do setor de intermediação financeira. Na estrutura da produção seriam subtraídos os valores proporcionais de Administração pública, Educação pública e Saúde Pública. Os investimentos proporcionais a estes três setores foram transformados em um vetor de queda da demanda à partir da Matriz de Absorção de Investimentos9 (MAI) (Centro de Estudos Computacionais em Equilíbrio Geral, 2022).
Uma vez caracterizada a queda da demanda por gasto público provocada pela diminuição da receita dos impostos cuja cobrança foi cessada, move-se a análise para o aumento do dispêndio dos setores privados. Em uma primeira avaliação, buscou-se distribuir setores econômicos que seriam diretamente influenciados pelos benefícios fiscais de ICMS. Essa classificação visou identificar quais setores estariam comprometidos com o investimento dos valores de benefícios concedidos uma vez que este tipo de incentivo implica na obrigação de aplicar os recursos desta maneira. Nesses casos, se utilizou a MAI para avaliar este tipo de gasto. Em relação ao IPVA, uma parte dos incentivos é realizada simplesmente abrindo mão do tributo para que as famílias tenham mais recursos disponíveis, sendo classificados como Consumo das famílias e outros de atividades econômicas que mantem o recurso para fazer outro tipo de gasto corrente, sem o compromisso de investimentos. Nesse caso, o incentivo representaria um aumento da demanda proporcional ao vetor do setor de transportes em relação diretamente da Matriz da Estrutura da Produção.
| Setor MIP | Valor (R$ milhões) |
|---|---|
| Alimentos e bebidas | 5,24 |
| Alojamento e alimentação | 13,61 |
| Comércio por atacado e a varejo | 2.393,31 |
| Extração de carvão mineral e de minerais não-metálicos e metálicos não ferrosos | 35,66 |
| Fabricação de produtos da madeira, móveis e das indústrias diversas | 5,00 |
| Fabricação de produtos de minerais não-metálicos | 1,19 |
| Fabricação de produtos têxteis, artefatos do vestuário e acessórios, artefatos de couro e calçados | 11,15 |
| Fabricação de químicos, borracha e de material plásticos | 8,34 |
| Metalurgia | 25,09 |
| Organizações associativas e outros serviços pessoais | 1,78 |
| Serviço de informação | 2,62 |
| Total incentivos com contrapartida em investimentos (MAI) | 2.502,99 |
| Transporte | 21,22 |
| Total de contrapartida produtiva (Vetor de demanda) | 2.524,21 |
| Consumo das Famílias (Vetor de consumo das famílias) | 161,71 |
| Total Geral | 2.685,92 |
Fonte: Elaboração própria, 2022.
Em termos gerais, é possível observar que um montante significativo dos incentivos é para o comércio por atacado e varejo, por volta de 95,6%. Estes incentivos, estimados em R$ 1.891,10 milhões, são para a implantação de atacadistas no Estado. Como é possível verificar no relatório "Análise da competitividade atacadista" o fomento do setor de comércio por atacado foi uma política deliberada. A argumentação do estudo é que se trata de um setor que responde por um volume importante do emprego (Observatório da Indústria, 2023).
Outros dois ramos de destaque são o complexo industrial da extração e beneficiamento de minério de ferro. Somados, a extração de carvão e minerais não metálicos, R$ 35,66 milhões e metalurgia, R$ 25,09 milhões somam um montante de R$ 60,75 milhões. Trata-se do complexo metal mecânico com destaque para a Samarco Mineração, Arcelor Mittal, de fabricação e exportação de aço, e as empresas prestadoras de serviço para estas. O setor de fabricação de têxteis também é bastante tradicional nos municípios de Colatina e Vila Velha, recebendo incentivos no valor de R$ 11,15 milhões.
O segmento de bares e restaurantes recebeu os incentivos relacionados ao setor de alojamento e alimentação. Neste caso, o valor previsto era de R$ 13,61 milhões. Estes incentivos foram aprovados na Lei 11.246/2021 que os criou como política relacionada ao combate à Covid-19.
Em resumo, os incentivos buscam primeiramente a implantação do setor atacadista. Além disso, setores tradicionais da economia capixaba, como o complexo metalmecânico e o setor de fabricação têxtil contam com outra parte dos incentivos. O restante representa políticas compensatórias para a população em geral.
3.3 Análise dos dados e resultados
O modelo de insumo-produto baseia-se na organização de um sistema de equações que ilustram as relações do sistema econômico. O objetivo é criar, a partir da MIP, uma matriz de coeficientes técnicos que medem a participação de um fluxo de consumo intermediário na produção de um dado setor, dividido por sua produção. A Tabela 7 mostra o fluxo de transações em um sistema de insumo-produto. Os valores são propostos em termos monetários.
| Oferta | Demanda intermediária | Demanda final | Valor da produção | |||
|---|---|---|---|---|---|---|
| Setor 1 | Setor 2 | ... | Setor n | |||
| Setor 1 | x11 | x12 | ... | x1n | Y1 | X1 |
| Setor 2 | x21 | x22 | ... | x2n | Y2 | X2 |
| ⋮ | ⋮ | ⋮ | ⋱ | ⋮ | ⋮ | ⋮ |
| Setor n | xn1 | xn2 | ... | xnn | Yn | Xn |
| Valor Adicionado | Z1 | Z2 | ... | Zn | ||
| Valor da produção | X1 | X2 | ... | Xn | ||
Fonte: Sessa (2019).
As linhas da tabela de demanda intermediária representam os setores econômicos como ofertantes de bens e serviços. As colunas representam os mesmos setores como demandantes. Para cada coeficiente a, tem-se a correspondente linha i e a coluna j. A linha de valor adicionado é o montante agregado ao longo do processo produtivo e o valor da produção é a soma do valor adicionado com o consumo intermediário de cada setor. Assim, uma matriz de coeficientes é construída com a organização de todos os setores.
A matriz descrita em (2) é quadrada, e relaciona os coeficientes técnicos. Descritos dessa maneira os coeficientes correspondem ao consumo intermediário dos setores em relação a sua própria oferta. Assim, é possível organizar uma equação matricial conforme (3).
A = Matriz de coeficientes técnicos10
1 = Matriz unitária de dimensão n
Na equação (3), os xi representam o valor da produção de um i-ésimo setor, e yi a demanda final do mesmo. Nesta descrição, a variação no vetor X é são proporcionais àquelas observadas no vetor Y, na relação de (1 − A)−1. As condições estabelecidas permitem construir uma matriz com aumentos da demanda em determinados setores, de modo que (4) seja verdadeira.
Cada vij ≠ 0 representa um coeficiente \(v_{ij}=\frac{variável_{j}}{\sum_{i}^{n}variável}\) j-ésimo setor. Assim, estabelece-se a proporção de determinada variável os setores econômicos e à dispõe na diagonal da matriz V. Isso implica que o resultado no vetor R será a produção final daquela variável dos setores distribuídos ao longo dos ri na proporção de ΔX11. Desta forma, o resultado em termos de demanda dos setores em variáveis específicas cuja distribuição se dará a partir da diagonal da matriz V e trará como resultado o vetor R.
O exercício de avaliar o impacto das variações da demanda de acordo com os vetores identificados na seção anterior implicou a substituição do vetor Y por um que incorpore a queda da demanda do gasto do governo nos setores calculados e aumento da demanda nos setores incentivados. Assim, calculou-se ΔX com esses novos vetores e obteve-se ΔR com a matriz de variáveis escolhida.
Os incentivos fiscais foram analisados por três perspectivas diferentes. Inicialmente o volume total de incentivos e posteriormente só aqueles destinados a atividades produtivas. Distribuiu-se os incentivos, conforme os valores proporcionais, até o montante de R$ 2.685,91 milhões. Na segunda análise, considerou-se somente os R$ 2.524,20 milhões daqueles incentivos que estavam diretamente vinculadas a atividades produtivas, por tratarem-se de ICMS ou de isenções de IPVA. Deste valor, R$ 2.502,99 milhões de ICMS foram provenientes de setores econômicos diretamente da MIP. A demanda destes valores foi simulada na MAI. Por último, os R$ 21,22 milhões de isenção de IPVA foram classificados para atividades ligadas ao transporte. A análise deste setor foi realizada através do vetor de demanda intermediária da MIP. A última situação elencada foi R$ 161,71 milhões de valores de IPVA de incentivo ao consumo das famílias.
Escolheu-se 7 variáveis para a verificação de resultados: a) Consumo das famílias; b) Formação bruta de capital fixo; c) Produção estadual; d) Importação (para o exterior e para outras regiões do país); e) Remunerações do trabalho; f) Valor adicionado; e g) Empregos. O objetivo seria avaliar os incentivos a partir destas perspectivas.
| Indicador (R$ Milhões) | Demanda | Incentivos com contrapartida produtiva | Incentivos consumo das famílias | Total |
|---|---|---|---|---|
| Valor do incentivo (R$ milhões) | ||||
| 2.524,21 | 161,71 | 2.685,92 | ||
| Consumo das famílias | Demanda pública (-) | 1.019,38 | 65,31 | 1.084,69 |
| Demanda privada | 270,80 | 101,18 | 371,98 | |
| Saldo | -748,58 | 35,87 | -712,71 | |
| Formação Bruta de Capital Fixo | Demanda pública (-) | 106,99 | 6,85 | 113,84 |
| Demanda privada | 1.304,65 | 1,89 | 1.306,54 | |
| Saldo | 1.197,66 | -4,97 | 1.192,69 | |
| Produção estadual | Demanda pública (-) | 1.004,84 | 64,37 | 1.069,21 |
| Demanda privada | 1.557,88 | 71,72 | 1.629,60 | |
| Saldo | 553,04 | 7,35 | 560,39 | |
| Importação | Demanda pública (-) | 375,56 | 24,06 | 399,62 |
| Demanda privada | 751,81 | 28,42 | 780,24 | |
| Saldo | 376,25 | 4,36 | 380,62 | |
| Importação Exterior | Demanda pública (-) | 42,33 | 2,71 | 45,04 |
| Demanda privada | 189,26 | 3,36 | 192,62 | |
| Saldo | 146,93 | 0,65 | 147,58 | |
| Importação Regional | Demanda pública (-) | 354,58 | - | 354,58 |
| Demanda privada | 562,55 | 25,06 | 587,61 | |
| Saldo | 207,97 | 25,06 | 233,04 | |
| Remunerações | Demanda pública (-) | 1.133,38 | 72,61 | 1.205,99 |
| Demanda privada | 785,58 | 48,06 | 833,65 | |
| Saldo | -347,79 | -24,55 | -372,34 | |
| Valor Adicionado | Demanda pública (-) | 2.152,42 | 137,89 | 2.290,31 |
| Demanda privada | 1.802,37 | 136,79 | 1.939,16 | |
| Saldo | -350,05 | -1,10 | -351,15 | |
| Trabalho (Empregos) | Demanda pública (-) | 40.931 | 2.622 | 43.553 |
| Demanda privada | 43.726 | 2.871 | 46.597 | |
| Saldo | 2.795 | 249 | 3.044 | |
Fonte: Elaboração própria, 2022.
Os dados da Tabela 8 mostram que os incentivos fiscais apresentam resultados bastante diversos. Em relação às atividades produtivas, resultou em um aumento expressivo na formação bruta de capital fixo. O gasto privado, sobretudo no caso dos setores produtivos, amplia o estoque de capital fixo em R$ 1.192,69 milhões. Essa repercussão pode ser atribuída ao fato de que uma parte importante dos investimentos representa demanda de construção. Este setor apresenta uma composição de capital significativamente elevada. Por essa perspectiva a substituição do gasto público pelo privado é bastante efetiva. Este resultado é condizente com o encontrado por Rocha e Teixeira (1996). Em seu estudo, os autores concluíram que o aumento do gasto público diminuía o nível de investimento privado. Uma das explicações para os resultados encontrados pelos autores pode ser a tributação, por parte do Estado, de recursos que em outra situação seriam investidos. Auerbach e Gorodnichenko (2012) identificaram resultados parecidos em momentos de expansão econômica. Em seu estudo, perceberam que em momentos mais prósperos, os multiplicadores do gasto apresentavam valores mais baixos. Uma motivação para este fato pode ser a diminuição de decisões de investimento provocada pela tributação. Ao mesmo tempo, este movimento parece se contrapor aos resultados de Trujillo et al. (2002), uma vez que na conclusão dos autores, o gasto público parece ser importante para o investimento privado. Mesmo assim, o interesse daquele estudo se limitava à análise dos gastos com infraestrutura.
Outra perspectiva importante refere-se ao nível de emprego. Os incentivos produtivos ampliam o estoque de empregos em 2.795 postos, somados a 249 do incentivo ao consumo das famílias. Trata-se de um montante pouco significativo, tendo em vista que o Espírito Santo tinha 1,98 milhões de trabalhadores em 2015. Novamente, o destaque ocorre pelo setor de construção que teria seu volume ampliado em 22.876 pessoas empregadas. Além deste, o setor de comércio por atacado e a varejo apresentaria uma expansão de 3.217 vagas. Em contrapartida, o estudo sugere que haveria uma diminuição nos setores vinculados ao Estado, notadamente, Administração pública, 3.501, educação pública 1.066 e saúde pública 5.474. Este movimento parece explicar o efeito nas remunerações, que diminuiriam em R$ 372,34 milhões. Afinal, haveria uma troca de empregos de remuneração mais elevada no Estado por outros de remuneração mais baixa.
A baixa influência da desoneração indicada pelos resultados do estudo é compatível com as conclusões de outros. Dallava (2014), estudando os efeitos da desoneração da folha, somente identificou parâmetros positivos para o setor de informação e comunicação. Trata-se de um ramo pouco importante para a economia do capixaba. Scherer (2015) identificou no caso dos incentivos à folha de pagamento, um aumento expressivo no nível de emprego e nas horas trabalhadas. Mesmo assim, no estudo de Garcia et al. (2018) os efeitos, comparando-se empresas que poderiam ter aderido à mudança tributária, mas permaneceram no regime antigo, não foram significativos. Ou seja, o valor final encontrado no presente estudo parece ser compatível com estas análises. Mesmo assim, é preciso fazer a ressalva de que estamos partindo de incentivos globais e não apenas da desoneração da folha de pagamento.
O valor da produção como um todo se amplia em R$ 560,39. Mesmo assim, os incentivos produtivos trazem como resultado uma diminuição no consumo das famílias em R$ 748,58 milhões. Assim, como a queda nas remunerações, este elemento sugere que o aumento da produção não é apropriado pelos trabalhadores. Mais que isso, há um aumento na importação, principalmente no setor de fabricação de automóveis, caminhões e ônibus, no valor de R$ 333,99 milhões. Ou seja, uma parte importante do aumento da produção não é apropriada pela economia capixaba, gerando resultados pouco expressivos. Em sentido contrário, o incentivo ao próprio consumo das famílias que tem resultado positivo em R$ 35,87 milhões, mas é um resultado pouco expressivo em termos gerais.
Em outro aspecto, os incentivos têm efeitos negativos sobre o valor adicionado. O resultado apresenta uma diminuição de R$ 351,15 milhões no valor, dos quais R$ 350,05 dizem respeito aos incentivos produtivos. Este resultado é observado porque os setores diretamente vinculados à atuação estatal são bastante importantes no valor adicionado. Nesse sentido, a administração pública diminuiria o valor adicionado em R$ 338,51 milhões, a educação pública em R$ 58,77 milhões e a saúde pública, R$ 250,01 e privada R$ R$ 78,48 milhões. Outra queda expressiva seria observada no setor de atividades imobiliárias, R$ 322,32 milhões. Além da intermediação financeira, R$ 104,80 milhões. Estes resultados indicam que estes setores são bastante influenciados pela demanda estatal. Os destacados aumentos no valor adicionado da construção R$ 677,36 milhões, comércio atacado e varejo R$ 150,12 milhões e fabricação de automóveis, caminhões e ônibus, R$ 151,50 milhões não teriam a capacidade de compensar as perdas. É importante notar que os setores de construção e comércio, possuem baixa remuneração, com menor capacidade de estimular a demanda. No caso do ramo automobilístico, trata-se de uma indústria cuja demanda é quase completamente suprida por fornecedores externos. Assim, tem pouca capacidade de efeitos multiplicadores.
Em resumo, a supressão do gasto estatal gera remunerações empregos com remuneração mais baixa e com capacidade multiplicadora menor. Em contrapartida, o investimento privado oriundo da substituição do gasto público gera efeitos positivos no investimento e na formação de capital.
4 Considerações finais
As evidências identificadas no trabalho corroboram diversos estudos feitos com intuito parecido. O primeiro aspecto relevante é a preocupação em identificar a troca de dispêndio público pelo privado que representa a análise de incentivos fiscais, conforme demonstrado em Cardoso (2022).
| Indicador (R$ Milhões) | Ano | Valor original (R$ Milhões) | Valor 2020 (*) (R$ milhões) | Resultado (Milhões R$) | Variação (%) |
|---|---|---|---|---|---|
| Produção total (2020) | 2020 | 229.158,30 | 229.158,30 | 560,40 | 0,24 |
| Consumo das famílias (2018) | 2018 | 156.977,80 | 164.081,27 | -712,71 | -0,43 |
| Formação Bruta de Capital Fixo (2018) | 2018 | 38.370,00 | 40.106,30 | 1.192,69 | 2,97 |
| Importação (2018) | 2018 | 230.362,00 | 240.786,21 | 380,62 | 0,16 |
| Importação Exterior (2018) | 2018 | 45.823,00 | 47.896,56 | 147,58 | 0,31 |
| Importação Regional (2018) | 2018 | 184.540,00 | 192.890,70 | 233,04 | 0,12 |
| Remunerações (2020) | 2020 | 52.980,47 | 52.980,47 | -372,34 | -0,70 |
| Valor Adicionado (2020) | 2020 | 114.860,15 | 114.860,15 | -351,15 | -0,31 |
| Trabalho (Empregos) | 2015 | 1.983.249 | 3.044 | 0,15 |
Fonte: Elaboração própria.(*) Os valores de 2018 são das tabelas de recursos e usos, os valores de 2020 são das contas regionais pela ótica da renda e da produção do sistema de contas trimestrais do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, 2022). O valor de empregos é da própria matriz de insumo produto. Valores trazidos para 2020 pelo IPCA.
A queda do valor adicionado também é condizente com os resultados de outros estudos que fazem a simulação da substituição entre o gasto público e o privado (Auerbach; Gorodnichenko, 2012; 2013; Cardoso et al., 2018; 2022). Para Cardoso (2018), este elemento é importante principalmente em economias em que o Estado tem uma participação muito relevante. Além disso, o gasto público em benefícios sociais, identificados neste trabalho como consumo das famílias, também tem a capacidade de ampliar a renda, dado que seus efeitos multiplicadores são significativos (Orair, 2016). O estudo ainda mostrou a dependência da economia capixaba das importações, pois os incentivos representam um aumento de 1,31% das importações do Estado.
Os resultados ainda mostraram que os efeitos econômicos não são todos desfavoráveis. Embora haja queda nas remunerações e do valor adicionado, outras variáveis apresentam resultados relevantes. Apesar da queda nas remunerações, há uma ampliação, ainda que pequena do volume de empregos. Esta dicotomia é dada porque 89,1% dos incentivos estão relacionados ao comércio atacadista e varejo. Em substituição à demanda estatal, esta atividade tem a característica de pagar salários mais baixos, ao contrário da administração pública que substitui, além de ser intensiva em mão de obra.
Além disso, os incentivos apresentam resultado significativamente positivo na formação bruta de capital fixo. Na prática, observa-se o resultado esperado na ampliação do investimento na economia do Estado. Esse movimento ocorre ainda que em detrimento de outros indicadores, e possivelmente tenha efeitos econômicos positivos no longo prazo. Assim, é importante a avaliação do tipo de política econômica se quer estabelecer ao implementá-los. Outros estudos podem identificar quais setores apresentam ampliações mais significativas no investimento e quais outros resultados podem ser obtidos caso haja uma diversificação ou modificação nos incentivos.
